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杭州市推进中心城区协调发展研究(缩写本)
2017-11-30
  《杭州市城市总体规划(2001-2020年)》指出,杭州市的中心城区由主城和临平城、江南城、下沙城组成;主城由上城、下城区和西湖、拱墅、江干城区部分组成,是全省的政治、经济、科教、信息、文化中心。中心城区尤其是主城的科学规划和协调发展,对于杭州城市增强和发挥省会城市、长江三角洲重要中心城市乃至国际风景旅游城市的功能及作用,具有重要的战略意义。
  本报告在资料收集和实地调研的基础上,着重就中心城区(以主城五区为主并涉及三个副城的相关发展)“十一五”期间协调发展的目标、重点协调内容以及协调机制和对策等,提出了思路和建议,为我市编制“十一五”规划提供依据和参考。
  一、中心城区的发展现状及存在的主要问题
  (一)“十五”以来经济社会发展回顾[1]
  1、国民经济总量持续快速增长
  2、产业结构逐步优化,第三产业比例稳步上升
  3、对外开放又有新突破
  4、城市建设取得新成就
  5、就业、社保与社会事业全面发展
  (二)在协调发展中存在的突出问题
  1、主城“控制、疏散、重构”方针在实施中存在矛盾
  2、城区发展的同构化问题日益突出
  3、公共设施建设空间分布不均衡
  4、都市型工业用地困难
  5、历史文化名城保护任重道远
  6、主城区城市管理有待完善
  二、中心城区协调发展的总体思路
  (一)发展目标
  围绕我市到2010年全面建设小康社会、基本实现现代化的总体目标,我们建议中心城区到2010年发展的主要目标为:
  ——适应杭州中心城市经济结构和产业布局战略性调整的要求,构筑符合和提升中心城区功能、具有区域特色、体现综合实力的产业体系。
  ——高起点规划、建设和管理中心城区,加快交通、市政、生态建设,初步形成体现城市现代化水平的“一主三副”都市格局和基础设施体系。
  ——坚持统筹发展,做到经济与社会协调、人文与自然和谐、历史文明与现代文明相容,既保持历史文化名城风貌,又展现现代化大都市风采;基本形成以人为本和促进人的全面发展为中心的社会事业体系和社会发展环境。
  (二)总体思路
  按照“构筑大都市、建设新天堂”和“控制、疏散、重构”方针,积极推进中心城区发展实现“五大转变”,使中心城区结构优化、协调和谐,更加繁荣昌盛、更宜生活创业、更具特色魅力。
  中心城区发展的“五大转变”:城市功能建设,由规划大都市框架向提升中心城市主导功能转变;城市空间建设,由以西湖为中心向以钱塘江为轴线的沿线开发、跨江发展转变;城市建设的主阵地,由主城的更新改造向三副城、六组团的建设转变;城市基础设施建设,由初步适应城市发展向适度超前转变;城市管理,由规范的职能管理向实现高效能管理转变。
  (三)发展原则
  在推进中心城区协调发展中,要坚持以下几项基本原则。
  ——坚持以人为本。从满足我市乃至全省人民和旅游者日益增长的物质文化需求和促进人的全面发展根本目的出发,进一步创造“城市,让生活更美好”的环境。
  ——提升中心功能。中心城区的协调发展,要着眼于提升省会城市服务全省的功能,强化国家历史文化名城和长江三角洲重要中心城市地位,建设国际风景旅游城市。在发展理念上,要从自我发展向开放型发展转变,从完善辖区服务向增强区域服务转变。
  ——实施统筹发展。在中心城区发展中,要着力抓好主城与三个副城、主城五城区之间、三个副城之间、西湖保护与发展之间的协调。
  ——增强优势特色。进一步明确和合理设计各区域的功能定位,形成功能各异、特色鲜明、多样和谐的中心城区格局;,加强产业导向,按照“一业特强、多业并举”的要求,促进各区域产业错位协调发展形成各具特色的区域经济。
  三、中心城区的功能重构
  分析中心城区的功能定位,主要是理清主城与副城之间的关系、主城内五个区之间的功能协调和分工。
  (一)主城与副城的功能协调
  1、主城的功能分解
  主城是浙江省的政治、经济、科教、信息、文化中心和旅游中心。应着重发挥杭州城市传统优势,即优美的自然风景和深厚的历史文化,体现杭州国际风景旅游城市和国家历史文化名城形象。不再发展影响主城功能发挥的传统工业,着重发展具备地域与文化特色的商贸、商务服务业。提高主城区的生产与生活服务业水平,打造适宜居住的环境。在适当地段发展软件业等高新技术产业,以及为了保持主城就业平衡与城市活力的某些都市型工业。
  2、三个副城的功能分析
  ——江南城
  江南城由滨江区、萧山城区和江南临江地区组成。主城与江南城应拥江、并重发展,功能定位上两者将互有侧重、互为支撑,最终形成“双子城”的基本态势,共同构成杭州都市区未来的核心区。
  (1)城市CBD(中央商务区)功能:钱江世纪城是江北钱江新城CBD的重要组成部分,也是杭州都市区商务中心的预留发展用地。
  (2)江南城公共中心:城市公共副中心,服务本区域的江南城中心。宜设置在萧山城区市心路地区。
  (3)江南城功能定位:主要承担主城人口和部分市级功能转移,体现新杭州形象,成为杭州的“浦东”和“硅谷”。
  ——下沙城
  重点从城市综合功能角度出发,加强新城中心建设,完善新城服务功能,增强城市生活气氛。
  (1)下沙城公共中心:杭州的市级公共中心之一,位置宜设在下沙镇。
  (2)下沙城功能定位:居住、生产和高教功能是其主要功能。下沙城居住功能除考虑职住平衡之外,还应配合城市郊区化发展,吸引城市居住人口外迁。生产功能定位在建设先进制造业基地。集中发展高科技含量和高附加值的制造业。高教功能则在已建下沙高教园区的基础上发展成为杭州市乃至浙江省的高等教育、科研信息中心区块。
  ——临平城
  (1)临平城公共中心:规划两个公共中心,拓展原老城商业中心区形成城市商贸中心,在临平山北面设置一个复合型的公共中心。
  (2)临平城功能定位
  发展加工制造业和区域物流中心的功能,建成大型的综合性制造业基地,并形成有利于新城发展的居住配套。
  (二)主城内部功能重构
  1、主城内部功能重构
  立足大杭州城市长远发展的需要,建议将杭州主城划分为五个片区:西湖风景名胜区、中部片区、东部片区、北部片区、西部片区。西湖风景名胜区目前已具备较完整的管理条例,下面着重对其它四个片区的功能布局进行分析。
  ——中部片区
  西起莫干山路-环城西路,东以贴沙河、沪杭铁路为界,南至吴山广场,北靠德胜路。是杭州主城的核心部分,是体现杭州国际风景旅游城市和国家历史文化名城的重要区域,是杭州市的商贸旅游服务中心。
  (1)商贸旅游服务的功能
  形成两种类型的商业街区。第一类是结合一些历史街区和地段,形成历史文化商贸休闲街区;第二类是依托武林广场、延安路商业街、武林路女装街,形成点轴结合的市级现代商贸休闲服务中心。
  (2)城市历史文化空间的功能
  杭州千年文化历史积淀的大部分都位于该片区内,应保护好这些历史遗存,发挥其良好的经济效益、社会效益和环境效益。
  (3)生活居住的功能
  作为老城区主体,要切实做好旧城更新、疏散人口和历史街区或地段范围内的整饬改造,控制开发强度。
  ——东部片区
  西以沪杭铁路为界,南至钱江四桥,东邻钱塘江北岸,北至德胜路。是以钱江新城为核心,具有中央商务、交通枢纽和生活居住三大职能的高度现代化城区。
  (1)城市CBD的功能
  在钱江新城建设城市CBD,体现杭州大都市的现代城市面貌,与中部片区传统风貌相辅相成。
  (2)城市窗口的功能
  以城市东大门定位,展示杭州文化窗口。通过艮山路的建设,实现杭州市由外部向城区的过渡。
  (3)交通枢纽的功能
  建议彭埠地区作为杭州城市对外交通和城市交通的转换交通枢纽地区,并作为连接下沙城、临平城的主要节点。
  ——西部片区
  南到宝石山,西北至绕城公路,东面以莫干山路为界,是杭州城市向西拓展的地块。主要发展高新技术研发、新型居住社区,是杭州旅游发展空间的重要拓展区。
  (1)生态空间的功能
  西部片区的首要功能是保护以西溪湿地为核心的生态空间的生态环保功能,其次是结合湿地适当发展旅游休闲功能。
  (2)创新研发功能
  以文三路沿线为主,功能定位为现代技术创新与商务服务中心。
  (3)“四在”示范功能
  抓住浙江大学紫金港校区建设的契机,将城西片区打造成一个充分体现杭州城市特色和城市品牌的示范区。
  ——北部片区
  东起沪杭铁路,北至半山-宣杭铁路,南靠德胜路,西至莫干山路。是杭州传统的工业仓储基地,也是杭城北部的门户。
  (1)物流仓储的功能
  利用北部片区的交通门户地位,发展仓储物流功能。增强产业功能,保留半山重工业区,扩建祥符、康桥经济科技工业园区,整合调整康桥物流区和铁路备战物流区,增强产业的凝聚力。
  (2)传统特色的居住功能
  结合片区内的运河景观优势,建设好运河房产,主要营建具有杭州传统特色的房产。
  (3)运河旅游文化的功能
  不断挖掘运河文化内涵,树立运河文化品牌,提升城市品位。
  四、中心城区协调发展的重点
  要实现中心城区的协调发展,除了前面讲到的功能重构问题外,还应将产业、社会公共服务设施、基础设施等的协调发展作为研究重点。
  (一)产业协调发展重点
  1、主城产业导向
  依托西湖风景名胜区、之江旅游度假区、西溪、钱塘江、京杭运河等旅游胜地,发展旅游休闲产业;在继续发展文化产业、商贸业、房地产业、社区服务业等生活服务业的同时,重视发展科技服务、设计创意、金融保险、物流、中介服务等生产性服务业;择优发展高新技术产业和以食品加工、服装、工艺品为主的都市型工业,增强杭州作为省会城市和长江三角洲重要中心城市的现代服务中心功能和产业优势。
  2、副城产业导向
  江南城重点发展高新技术产业、外向型和环保型产业,加强钱江南岸远景商务区和高尚居住区建设,强化产学研协调发展的科技创新功能和商务居住功能。
  临平城要利用其杭州接轨上海经济辐射前沿和交通联系门户优势,接受主城生产功能转移,重点发展纺织、轻工、食品、机电一体化等制造业,强化制造业、区域物流和居住功能。
  下沙城主要发展外向型现代制造业,加快由“造区”向“造城”转变,完善大学城配套建设,构筑产学研平台,加快发展生活服务业和生产性服务业,增强高教、科技创新、生活居住、新城服务等功能。
  3、市级产业功能区建设
  从全市的角度,规划和培育若干体现杭州中心城市功能的产业区块。
  (1)中央商务区和商业商务区块
  钱江新城是杭州既定的城市CBD,但在“十一五”期间还无法真正发挥作用,从近期考虑应当对现有的已经形成集聚优势的若干商务区块予以扶持,增强其特色功能的互补性,远期与钱江新城形成“一主多辅”的商务区块布局。
  ——高标准建设钱江新城CBD
  高起点招商,努力引进具有全国性影响力的国内公司总部和具有全球影响力的跨国公司的地区总部进驻,充分发挥作为杭州未来中央商务区的带动作用。
  ——打造若干各具特色的商业商务区块
  武林商业商务区。区块位于市中心,区位优势突出,大型商场、购物中心云集于此,商业氛围浓厚,西湖文化广场、杭州剧院等文化配套设施完善,未来发展为以商贸、会展为特色的商务区。
  黄龙商业商务区。区块周围教育、文体、住宅、酒店等设施配套完善,交通可达性好,目前是杭州高档写字楼最集中,租金、出租率最高的地块。未来发展为以高新技术、文化传媒为特色的国际化商务区。
  湖滨休闲商业商务区(RBD)。建设以新湖滨为核心、包含吴山历史文化区、南山路休闲特色街和解放路现代商贸特色街,融“山水风光、历史文化、时尚购物、休闲娱乐、观光旅游”于一体的旅游休闲商务区,强化杭州旅游服务功能。
  (2)商业中心和特色商业街
  市级商业中心。形成以延安路为轴,贯穿湖滨、武林、吴山3个商圈的 “一线三圈”结构的市级商业中心区域,提高新型业态比重,完善服务功能,增强现代气息,形成高度繁华的现代大都市商业中心。
  市级商业副中心。依托原有商业基础,改造提升现有商业网点、调整业态结构,建设钱江新城和江南、临平、下沙商业副中心。
  商业特色街。把传承历史文化遗产与整合提升街区品位相结合,注重特色培育,增强影响力,建设若干风格各异、魅力独具的商业特色街区。
  (3)都市工业功能区
  绕城公路以内可结合各城区原有科技经济园区(功能区)建设若干专门的都市工业区块;借鉴上海经验,抓紧制定《都市工业楼宇发展规划》,积极推动主城区范围新建或改建若干有代表性的都市工业楼宇,使之成为推进杭州创意型产业和都市型工业集聚发展的平台。
  (4)城西创新带
  主要依托浙江大学紫金港、玉泉校区、浙大国家级大学科技园和杭州高新区江北区块,形成以高新技术的研发、设计和孵化环节为主的城市技术创新源,与东部工业区形成呼应。
  (5)东部先进制造业基地
  以高新技术产业(侧重制造环节,以与城西的高新技术产业发展有所分工)为先导,传统优势产业为基础,以三个国家级开发区和江东、临平工业区为主阵地,奠定环杭州湾产业带核心区块地位。
  4、产业协调机制
  (1)发挥产业导向和市场机制在协调发展中的作用。积极运用城市规划和产业布局导向引导企业的合理分布,形成部分产业由主城向副城的自然转移。
  (2)建立合理的利益分享机制,可以考虑由企业的迁出地和迁入地按合理比例承担基础设施投入和分享税收收入的办法,促进企业的合理流动和产业布局调整。
  (二)社会公共服务设施协调发展重点
  1、公共文化设施
  (1)发展的总体目标和基本思路
  ——总体目标
  力争到2010年,形成种类齐全、功能完善、结构合理、布局协调、机制创新、管理高效的现代化综合文化设施网络,中心城区公共文化设施用地达到人均0.15平方米。
  ——基本思路
  统筹全市,放眼未来,起点要高;坚持“以人为本”,大力弘扬杭州人文精神;实施精品战略,重点抓好标志性文化设施建设;追求创新,构筑“投资社会化、经营市场化”的投资运营新机制。
  (2)市、区级重大文化设施建设
  杭州市未来文化设施建设布局上以钱江新城、城西示范区和三个副城为主,有待发展的市、区级重大文化设施项目主要有:
  市级。杭州市科技馆新馆、杭州市图书馆新馆、杭州音乐厅、杭州美术馆、杭州市广电中心、杭州博物馆、杭州西湖博物馆等。
  区级。杭州运河文化广场、拱墅文体中心、雕板印刷作坊、陶瓷文化村、西溪民俗文化博物馆等。
  2、公共体育设施
  (1)发展总体目标和基本思路
  ——总体目标
  到2010年,形成功能完善、结构合理、布局科学、规模适宜的市、区、街道三级现代化体育设施网络。力争中心城区公共体育设施用地达到人均1.2平方米。
  ——基本思路
  加强重大竞技体育设施和运动员训练场所建设;进一步完善公益性公共体育设施体系,促进全民健身活动开展;构筑市、区、街道三级的体育设施网络体系;建设娱乐休闲体育设施,发展休闲体育;推动体育设施资源社会共享。
  (2)市、区级重大体育设施建设及布局
  ——江南城。在滨江区的沿江地带建设大型奥林匹克生态体育公园,湘湖地区建设湘湖生态体育休闲公园。
  ——上城区。在江滨新建区级体育中心。
  ——下城区。在绍兴路建设城北大型体育公园。
  ——西湖区。继续完善黄龙体育中心建设,在蒋村居住区兴建区级体育场。
  ——江干区。在三堡建设江干文体中心,在钱江新城区块建设杭州市向阳游泳健身中心。
  ——拱墅区。在衢州路附近建设一区级体育中心。
  ——下沙城。规划建设市级体育副中心,并交叉配置杭州市体育运动训练基地、摩托车训练场,棒球垒球场、自行车馆等专业场馆。
  (三)基础设施协调发展重点
  1、交通基础设施
  (1)发展目标
  合理引导城市交通方式的演变,优化城市快速路系统,大幅提高公交系统的服务水平,到2010年,建立布局合理,供需均衡的多方式、多层次的交通网络系统。
  (2)发展策略
  ①合理布局,调整路网结构。选择西湖风景区的南北两翼规划建设西部景点与湖滨中心区综合服务设施之间的长距离较大容量的旅游交通主通道。西湖风景名胜区内以挖潜改造为主,通过合理的交通组织和交通结构优化,营造方便、快捷的游览交通环境。
  ②控制机动车辆增长,提倡公交优先战略。
  ③建立和完善城市道路的综合平衡系统。主城和各组团之间建立起以城市快速路,主干道为主的城市交通体系。组团内各功能地块之间的道路等级采用主次干路标准。
  ④强化交通管理。
  2、居住设施
  (1)中心城区居住功能总体发展目标和基本思路
  ——总体目标
  构筑能充分体现杭州城市新定位、支撑“一主三副”都市大格局,功能完善、结构合理、布局协调的中心城区现代化综合居住体系。
  具体分两步走:
  第一步(现在――2010年),解决居民“住房难”问题,现代化综合居住体系的构架基本成形、功能初步展现。
  第二步(2010――2020年),“住在杭州”品牌得以成功打造,现代化综合居住体系的构架全面建成,人文型、节能型、数字型功能全面凸现。
  ——基本思路
  贯彻“以人为本”,统筹主城与副城、市民与游客、农民与市民、普通与高收入阶层、现在与将来等多方发展;保持人口迁移与城市发展主方向一致;体现国际风景旅游城市和国家历史文化名城定位,通过“保老城、建新城”的良性互动,提高人民的居住质量和城市的居住环境;坚持普通居住区和高档别墅酒店两个主方向,解决居民住房难与打造“住在杭州”品牌并重。
  (2)中心城区居住功能分区定位及大型居住区块布局
  ——上城区
  居住功能定位。体现杭州国际风景旅游城市、国家历史文化名城定位的高档生活居住区。
  区内大型居住区块布局:原则上不再新建大型居住区,仅在轨道交通1、2号线站点四周集中建设中小型普通居住区,以及沿钱塘江沿岸建设中高档景观商品房、别墅群等小型居住带。
  ——下城区
  居住功能定位。承担杭州中心城区中北部城市居民的居住功能,体现杭州现代城市风貌的高档生活居住区。
  区内大型居住区块布局:在东新路以东新建大型的普通居住区,在城区的北部和运河沿岸设立中高档的中小型居住区和居住带。
  ——西湖区
  居住功能定位。体现杭州国际风景旅游城市的城西大型高档休闲、生活居住区。
  区内大型居住区块布局:原则上不再新建大型居住区,进一步高水平的改建扩建现有的三墩、蒋村、古荡、小和山等大型居住区,将老居住社区转换为轨道交通站点四周的现代化的中小型居住区。
  ——江干区
  居住功能定位。高度展现“住在杭州”品牌和现代化、国际化的城东大型生活居住区。
  区内大型居住区块布局:新建钱江新城中心地带和复兴地区的大型高档居住区,新建东部和北部地区的下沙、九堡一带大型普通居住区,轨道交通1、2号线站点附近建设的中小型普通居住区,以及钱塘江沿岸的中高档住宅小型居住带。
  ——拱墅区
  居住功能定位。体现杭州城市现代化的城北大型生活居住区。
  区内大型居住区块布局:新建半山、祥符、庆隆、香积寺路、拱宸桥等大型普通居住区块,以及运河沿岸中高档的小高层、多层和景观别墅等中小型居住带。
  (四)历史文化名城保护
  1、历史文化名城保护的总体目标和基本思路
  ——总体目标
  坚持“保护第一、重在管理”,按照完整性、真实性、连续性和可识别性要求,把杭州建设成为具有古都魅力和地方特色的现代化旅游大都市。
  ——基本思路
  加强对古都环境风貌的整体维护;加强对文物古迹、历史文化保护区的重点保护;建立健全历史名城保护管理体制;加强对西湖风景名胜区风貌的治理与开发。
  2、历史文化名城保护和现代化新城建设
  树立和加强全民名城意识。首先是领导干部要树立强烈的名城意识;其次要加强名城保护全民宣传教育,进一步增强全市人民的名城保护意识。
  名城保护必须统一在“两规”之下。将名城保护纳入国民经济与社会总体发展规划和城市总体规划之中,使其与城市经济社会的发展,以及城市自身的发展保持一致,统筹协调。
  实施历史文化名城全面保护。既要对文物古迹等有形文物及环境实施全面保护,同时也要加强对民风民俗民艺等无形的历史文化的保护、宣传和开发。
  坚持保护与利用两个方向,发挥社会和经济两个效益。把名城保护与西湖整治、运河开发、商贸特色街建设等有机结合起来,充分发挥名城保护的社会与经济效益。
  新城建设要重视注入文化内涵。将杭州特有的历史文化、现代文化和自然山水文化相融合,全面体现杭州“精致和谐,大气开放”的新人文精神。
  五、促进中心城区协调发展的对策建议
  (一)加大规划协调力度
  继续加强规划导向,充分发挥规划对中心城区发展的引导协调作用。近期,要抓紧修改完善新一轮中心城区各区分区规划,组织编制三个副城与主城协调发展的区域规划及综合交通规划、产业布局规划、环境保护和生态建设规划。改变传统的按行政区划进行规划定位,真正按照区域发展和统筹发展的功能定位要求进行规划。
  (二)完善高效管理体制,不断提高协调发展水平
  合理分权定责,完善行政管理体制。向区级政府适度分权和放权,扩大区一级的城市管理权限,以更好地服务于市民,也有助于市级政府部门集中精力抓大事、抓协调、抓服务。区级政府可承担更多的经济建设、社会发展、城市管理的职能。
  (三)做好中心城区用地和产业调整
  一要加快中心城区剩余“城中村”的改造,盘活存量土地资产。对现中心城区范围内的各类园区进行整合,加快污染企业搬迁步伐,实现制造业向外转移;形成几个相对集中的都市工业区;二是通过存量调整和增量布局,实现以零售商业为主的一般服务业由中心城区向外转移。中心城区重点发展部分现代生产性服务业。
  (四)加快三个副城的发展
  抓紧编制三个副城的发展规划。“造区”与“造城”相结合,加快副城基础设施建设进度。通盘考虑联系副城的基础设施,建立跨区域重大建设项目的协调机制,。积极稳妥地推进副城撤村建居工作,整合各类用地,拓展发展空间。大力引进一批对副城有较强服务功能和带动作用的大项目。加快副城大型居住区及经济适用房建设步伐。加快副城尤其是下沙城的公共服务设施建设,促进主城居住人口向副城迁移。
  (五)整合地区资源,增强中心城区的综合功能
  一是要充分利用土地等稀缺资源,提升城市功能,缓解城市规模扩张与结构优化的矛盾,合理规划人文环境和自然环境;二是开发人文资源这个“富矿区”,激活地区内在发展人文因素;三是要改变以往城市规划目标追求自成体系、而忽视发挥自身优势的观念和做法,充分调动各方的积极性主动性和创造性,合理分工,协调互补;四是注重城区形象塑造。塑造城区新形象至少包括三个层次视觉形象、结构形象、文化形象,这三个形象不仅是对城市的精神文明带来影响,而且对城区的经济发展起着不可低估的作用。
  [1]由于临平、江南副城的经济和社会发展还未设置专项统计,因此,本报告对中心城区发展现状以主城五城区为主进行分析。
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